内容提要：构建幼有所育服务体系，有利于培育居民消费和准公共投资的新的增长点，促进劳动力供给均衡增长和人力资本充分积累，对于创新型国家建设和经济高质量发展有重要作用。当前，不少地方仍存在认识误区、公益服务少、家庭养育能力弱、婴幼养育市场风险隐患大等困境。建议参照儿童早期发展的理论与实践，以0～3岁儿童的健康营养、科学照护、安全保障、早期学习为重要内容，以家庭尽主责、政府兜底线、社会广参与为原则，建立健全多元供给、合理投入、统筹协调、优质高效的中国幼有所育服务体系。
关 键 词：幼有所育 儿童早期发展 托育服务 早期教育
党的十九大报告将幼有所育列为民生“七有”之一，纳入“坚持在发展中保障和改善民生”基本方略中。已有的相关研究大多从社会学、医学、教育学等学科视角切入，分析幼有所育对于家庭发展、性别平等、儿童发育、母婴健康、早期教育和学前教育等具有的重要作用。实际上，幼有所育不仅是家庭层面的社会问题，也是全局层面的经济问题。加快构建幼有所育服务体系，既有利于需求的扩大和升级，又有利于供给的提质和增效。
一、构建幼有所育服务体系的必要性
（一）需求侧的新增长点：居民消费升级和准公共投资培育
儿童是家庭的希望，婴幼儿是儿童生命起步的关键阶段，对孩子一生的发展起着决定作用，进而对家庭生活的美好程度产生最为关键的影响。随着家庭需求的升级，对儿童发展的要求已经从吃饱穿暖、身心健康、成绩良好，升级为全方位的潜能开发。这需要在儿童发展的最早期就采取行动，依靠幼有所育服务体系提供内容丰富、科学合理的服务项目来实现。
托育服务是幼有所育服务体系的一项重要内容，已经显现出潜力巨大、十分迫切的需求。按照第六次人口普查，我国0～3岁的儿童有6000万人左右，其中1/3儿童所在的家庭有托育需求，按每月托育费用平均1500元来匡算，全国每年托育服务的总需求高达3600亿元。这一规模相当于2017年社会消费品零售总额的1%，如果能够充分释放出来，对消费增长的贡献率可以达到10%左右。
与旺盛的需求相比，托育服务供不应求的状况比较严峻。据相关调查统计，城市3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，与35.8%的需求面相比，缺口率高达88.5%。婴幼儿没有在机构入托的前两位原因，一是托育机构不足，二是费用太高。可见，托育服务的投资前景非常广阔，但此类投资项目应该有一定的公益性，或者说具有准公共服务的性质，不应是过度逐利的。托育服务可以作为准公共投资的新增长点，来加快培育。
（二）供给侧的新动力：劳动力均衡增长和人力资本充分积累
国内外大部分关于中国经济长期增长水平的预测都表明，中国的潜在增长率将呈现下行态势，其中一个重要原因就是劳动力供给的持续减少。2011年我国15～59岁劳动年龄人口达到历史峰值水平后，已经连续6年下降，平均每年净减少640多万人，累计减少超过3800万人，预计2018年将跌至9亿人以下。为了对冲劳动力供给减少对潜在经济增长率的负面影响，国家对人口政策特别是生育政策已进行相应调整，做出了实施“两孩”政策的重要决定。
幼有所育对全面两孩政策效应的发挥，有着显著影响。目前，“两孩”政策的实施效果不理想，无人看管、影响工作和事业，以及考虑相应的福利政策是主因。幼有所育服务体系的构建，有利于破解无人照料难题，进一步发挥生育政策的效应，一方面促进劳动力在中长期的均衡增长，另一方面也通过对家长和主要照料人的“解放”，释放出更多的劳动力。
要保持一定的经济增长速度，避免潜在增长率过快下降，必须提高劳动生产率，更加充分地积累人力资本。在很长一段时期，人力资本研究特别强调传统国民教育序列和职业培训的作用，新近出现的越来越多的理论和实证研究也揭示了人力资本积累向生命周期更早阶段“关口前移”的重要性。同时，现代脑科学的最新成果支持了“认知资本”这一新概念的提出。即人类的认知能力，既受到脑细胞数量的影响，又受到其质量的影响，更受到这些细胞之间连接的影响。脑细胞的数量，主要取决于胎儿期间的生长发育。研究表明，人类大脑的认知能力，主要取决于胎儿期间的先天生长发育，基础水平在3岁时就大体定型了。胎儿发育时期的后天家庭教育对其认知能力的成长有一定的益处，当家庭不能较好提供生命最初1000天形成认知资本所需要的环境时，就需要社会化的幼有所育服务体系来及时补位。
因此，幼有所育对于认知资本、人力资本的积累具有重要意义。幼有所育服务体系的构建，对于创新型国家的建设和经济的高质量发展都有至关重要的作用。
二、我国幼有所育的政策发展历程
（一）改革开放前：家庭为基础，托儿所为支撑
1956年，教育部、卫生部、内务部印发《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，提出积极兴办托儿所和幼儿园；在城市提倡由工矿、企业、机关、团体、群众举办，在农村提倡由农业社举办；托儿所统一由卫生行政部门领导、招收3周岁以下儿童，幼儿园统一由教育行政部门领导、招收3至6周岁儿童。作为城镇单位和农村集体福利的托育服务迅速发展，以家庭为基础、机构（主要是托儿所）为支撑的幼有所育服务框架初步搭建起来。
（二）改革开放初期：“两条腿”发展托幼组织，城市托儿所恢复
1979年，全国托幼工作会议召开。会后，中共中央国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》（中发[1979]73号），提出坚持“两条腿”走路的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织：既要积极恢复和发展卫生部门、教育部门办的示范性托儿所、幼儿园，又要继续提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园；在农村要大力发展农忙托幼组织，有条件的社队要举办常年托儿所、幼儿园；在有条件的市、区，进行托幼组织社会化的试点。1980、1981年，卫生部先后颁布《城市托儿所工作条例（试行草案）》《三岁前小儿教养大纲（草案）》，对托儿所工作职责以及三岁前儿童教养工作内容进行明确。到20世纪80年代末、90年代初，以家庭为基础、机构（托儿所）为支撑的幼有所育服务框架，在城镇地区特别是大中城市得到了很大程度的恢复，但在农村却没有恢复到20世纪50年代末、60年代初的水平。
（三）20世纪90年代至21世纪初：托育机构大幅萎缩，还功能于家庭
20世纪90年代开始，随着经济体制改革的深入，国家包办、政府包揽教育和托幼服务的做法出现改变，由国有企事业单位或村集体举办、本质上由公共财政兜底、具有福利性质的托幼服务机构，逐步被推向市场或直接停办，将0～3岁儿童幼有所育的功能大体上完全还给了家庭。
其后，尽管国家发布了一系列相关政策文件，多次提及婴幼儿早期教育、0～3岁儿童早期教育、婴幼儿抚养等方面内容，但由于缺少资金、场地、师资等的支持，公益性幼有所育服务机构发展缓慢，与营利性的市场机构蓬勃发展形成了鲜明的对比，原有的托儿所已经非常稀有。
（四）“十二五”以来：儿童早期综合发展与国际接轨，幼有所育正式提出
“十二五”以来，国家制定和实施了一系列与儿童发展相关的政策文件，涵盖早教、学前教育、学前教育机构发展等多项内容，并提出“促进儿童早期综合发展”这一目标，正式与国际接轨，为党的十九大正式提出幼有所育的新方略新要求，进行了有益的探索。
2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略。其中，第八条坚持在发展中保障和改善民生，明确提出了“幼有所育”的新要求，幼有所育上升到党的基本方略的高度。
三、当前我国幼有所育存在的突出问题
1.认识上存在误区。对国家大力发展幼有所育，当前存在不少认识误区，如认为家庭应成为婴幼儿教育成长的主体，或若此项事务由国家承担，事实上属于超越发展阶段的“过度福利”。实际上，这是对我国经济社会发展所处的新阶段，以及人民群众主要矛盾新变化的国情缺乏了解下的政策误读。当前，幼有所育广泛存在的发展不平衡不充分问题，与人民群众的相关需求差距较大，这就需要国家站在全局的高度，统筹把握，破解认识误区和陈旧的发展观念，为人力资本投资和培养社会主义现代化建设的中坚力量打好坚实的基础。
2.公益服务少。在我国现行的儿童福利制度下，由政府兜底履行养育人职责的主要是孤儿。其后，国家将覆盖范围扩大到有需要的留守儿童和困境儿童。不过，无论是与家庭的迫切需要相比，还是与蓬勃发展的商业化服务相比，具有公共产品性质、公益性质的服务都显得异常匮乏。在入园难尚未得到根本缓解、普惠性幼儿园占比不高的条件下，现有的学前教育体系远远不能满足托育服务的需求。儿童早期发展基地、科学育儿基地等设置数量十分有限，覆盖面很窄，服务队伍不足，难以承接巨大的托育、养育指导以及儿童早期综合发展的相关服务需求。在全国绝大多数地区，享有公益性的托育和婴幼儿早期发展服务还只是家长的期盼和奢望。
3.家庭养育能力弱。近几十年来，伴随我国家庭人口的不断减少，家庭养育婴幼儿的能力在逐步弱化。户均规模已从4.4人减至3人甚至2人，从代际状况看，一代户和二代户是中国当代家庭的主体结构，但二代户的比重在持续下降，一代户的比重大幅提高，家庭户的代际结构不断趋于简化。婴幼儿无人照料的问题已经成为双职工家庭、单亲家庭最紧迫、最直接、最现实的问题，留守儿童、流动儿童、贫困儿童以及其他困境儿童等家庭的养育能力更为堪忧。
4.风险隐患大。家庭在婴幼儿养育方面亟需帮助，然而公益性质的服务匮乏，市场机构目前也难以提供令人满意的服务。能够针对0～3岁儿童提供托育服务的市场机构非常少见，面向这个群体开展服务的主要还是早教机构，起不到保育的作用。而且由于法律依据和标准规范尚不健全，行业监管几乎处于空白状态，大量民间资本蜂拥而至，服务能力和质量良莠不齐，有的机构违背儿童成长规律，超前教育，甚至用伪科学来侵害儿童权益、损害儿童身心健康。家政服务也跟不上，育婴师、育儿嫂、月嫂服务供不应求，高昂的价格却不一定能够确保优质的服务，不专业、不规范、不安全的服务让有需求的家庭望而却步。
四、构建我国幼有所育服务体系的政策建议
（一）搭建涵盖健康营养、科学照护、安全保障、早期学习的综合性服务框架
幼有所育涉及诸多领域，在目前学前教育的体系已经搭建、方向已经明确的情况下，建议重点面向0～3岁儿童及其家庭来构建幼有所育服务体系，为儿童、家长、主要养育人提供适应其合理需求的服务，主要包括营养健康、科学养育、安全保障、早期教育四个方面的内容。营养健康涵盖孕产妇营养、母乳喂养、儿童辅食添加和微量元素补充、儿童生长监测和促进、孕产妇预防接种和保健、儿童预防接种和保健、患病儿童诊疗和护理，发育困难和残疾儿童护理、养育人心理健康、吸烟饮酒和药物滥用防止、艾滋病母婴传播预防等内容。科学养育涵盖婴儿科学护理、养育人与儿童互动、大家庭成员参与、社区和社会组织支持等内容。安全保障包括出生登记、饮用水安全、卫生习惯养成、家庭暴力预防和干预、污染防治、社会治安、社会救助、社会保险、社会福利等内容。早期教育包括玩教具配备、早期阅读、日托服务、相关信息咨询与支持等内容。
（二）明确家庭、政府、市场和社会力量的服务供给重点
幼有所育主要涉及三大主体：一是家庭；二是政府；三是市场和社会力量。家庭是社会的细胞，儿童的父母、监护人和主要养育人是婴幼儿儿童营养健康、科学养育、安全保障、早期教育的第一责任主体，应主动学习关于这四个方面的知识和技能，履行好养育职责，对儿童提供最直接的服务。只有家庭尽责、家长尽责，才能使整个社会幼有所育的微观基础得以夯实。政府一方面为最广大的家庭提高养育能力、开展早期教育提供宏观指导，营造社会环境，建设示范项目，引导和带动社会投入；另一方面为特定儿童及家庭提供兜底保障和服务，如对孤儿和弃婴提供直接的经费支持和养育服务，根据财力状况对困境儿童、留守儿童、贫困地区儿童、有特殊需要的城乡家庭儿童等提供间接的帮助，包括必要的补贴补助资金、活动场所提供、设施设备配备等。市场力量按照市场规则，提供市场化的幼有所育相关服务，包括定制式的营养和医疗服务、月嫂育儿嫂等家政服务、商业化的早教服务等。群团组织、社会组织、社会工作机构、志愿者以及爱心人士可以通过多种形式广泛参与幼有所育，提供具有公益性的相关服务。
（三）建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的经费投入与分担机制
科学测算幼有所育所需的全口径成本，按照家庭主责、政府兜底、社会补充的原则来分担相应的经费支出。家庭作为儿童养育的第一责任主体，承担幼有所育的大部分费用；当家庭遭遇临时性或持久性的困难时，政府履行保基本的兜底责任，社会提供补位性质的帮助和支持。政府保基本兜底线主要是负担政策保障对象的相关投入、政府投资项目的建设及运营费用、公益性普惠性服务的补助和补贴、特定的奖励性资助等，如公共卫生、贫困地区儿童营养包、基本医疗、公益性养育指导、儿童特困人员救助、孤儿保障、公办托育机构等方面的支出。
（四）确定牵头部门并理顺跨部门统筹协调机制
建议成立中央或国务院层面、党政统筹的幼有所育工作协调推进机制，摸清底数，找准方向，先行研究制定《关于促进幼有所育的指导意见》，在此基础上编制《婴幼儿照护和儿童早期教育服务发展规划》。尽快明确国家层面推动幼有所育工作的牵头部门和主要参与部门，明确各部门的职责分工，制定政策服务的流程和跨部门对接规程，统筹利用现有的跨部门、跨层级存量资源，同时引导增量资源优化配置。从目前国内的试点及儿童发展的相关工作来看，幼有所育工作涉及部门虽然比较多，但最关键的部门和单位主要是教育、卫生健康、民政、妇儿工委和妇联。综合考虑这些部门和单位的专业资源优势和行政执行能力，牵头部门的确定可以考虑以下两种方案：一是在教育部和卫生健康委这两个专业部门中，选择一个作为牵头部门；二是在做强功能、做实专职队伍的条件下，由妇儿工委作为牵头部门。牵头部门应发挥好统筹协调的作用，引导各有关部门和地方探索有效的政策措施和工作方法，现阶段可以扩大儿童早期发展示范基地创建、0～3岁婴幼儿早期教养试点等工作，条件成熟时可进行资源整合和优化。
（五）探索多样化的服务供给模式
发挥教育、卫生健康、民政等部门的专业优势和资源优势，调动社会组织、社工机构、专业智库的作用，充分利用各部门现有的服务平台和基层阵地，加强创新、合作、整合、优化与提升。以社区和家庭为基础，进行广泛深入的社会宣传，编印散发内容丰富、形式多样的宣传资料，积极传播科学育儿理念和知识，开展灵活多样的婴幼儿早期发展服务。考虑服务半径和覆盖范围，调动、整合与利用各类早期发展指导中心、幼儿园、社区学校（及活动中心）、妇幼保健机构和家庭教育指导中心等资源，调整布局，优化布点，确保适龄婴幼儿及其家长能够方便、就近接受服务。在服务形式上，应符合当地区域特点和风俗习惯，丰富指导模式，提供多形式、个性化的指导服务，如设立儿童活动中心、定期组织育儿沙龙、组织专家咨询和讲座、开展亲子活动、预约上门指导、借助现代媒体和网络平台推送服务信息等。在服务内容上，既要重视婴幼儿情绪和社会性、语言、认知等方面的指导，也要重视提供婴幼儿生长发育、营养、疾病预防等方面的指导。应特别重视对家长科学育儿的指导，教授家长具体、可操作的知识和方法，提高家长的育儿信心和能力，而不是鼓励更多的低龄婴幼儿进入机构长期看护。
（六）重视残疾儿童、困境儿童、留守儿童、流动儿童及其他困境儿童的早期发展服务
出于多种原因，现阶段残疾儿童、留守儿童、流动儿童以及其他困境儿童，事实上无法从家庭、社会和市场获得充分的照顾、养育和早期教育。与其他家庭的儿童相比，这些相对困难的儿童家庭社会地位较低、经济资源有限、生活条件较差、对子女早期发展投入相对较少。这些家庭的儿童成长，更需要社会的关注和政府的帮扶。应将困境儿童特别是重病重残儿童、经济困难的留守儿童和流动儿童家庭优先纳入公益性的幼有所育服务范围，提高相关服务和保障标准，拓展服务内容，采取更具个案针对性的服务方式，并由政府进行兜底保障。重点建立健全残疾儿童社会救助、康复服务以及生活自理能力、社会适应能力支持体系，完善留守儿童和流动儿童关爱服务，加强困境儿童分类保障。
（七）加快发展公益性托育服务
鉴于婴幼儿的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭、单亲家庭面临的现实问题，育儿的经济压力和照顾负担越来越沉重，有必要加快发展公益性的托育服务。建议在社区层面发展一定数量的公共托幼机构和儿童课外看护服务机构，以满足不同情况家庭的现实需求。此外，还应鼓励有条件的用人单位提供更多的育儿便利条件。一方面要鼓励一些雇佣人数较多的用人单位自办或联办托儿所，另一方面也要鼓励用人单位（特别是一些女职工人数较多、条件成熟的企事业单位、开发区等）为母乳喂养提供必要支持和配套设施，包括设立哺乳室、爱心母婴室和安放电冰箱等。同时，托育服务要防止过度低龄化，避免违背儿童成长规律将年龄过小的儿童集中日托管理。
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